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财科院:地方财政自给率呈下降趋势 化解风险需打通各种壁垒

发布时间:2017-12-21 来源:中小企业信息网

  近日,中国财政科学研究院(以下简称“财科院”)发布的2017年地方财政经济运行调研报告显示,地方财政经济运行平稳,总体上向积极方向发展,但随着内外环境的变化以及各项改革的推进,地方财政金融风险出现了一系列新情况和新变化。

  经济增长韧性与质量均提升

  报告指出,一些问题值得高度关注。比如,政府与市场边界尚不清晰,财政事权范围不确定;公共服务外溢性明显的领域,其事权划分难度较大;基本公共服务的基础标准和分担方式有待完善

  报告表示,2017年前3季度全国GDP增速为6.9%,经济增长的韧性和质量都在提升。“从经济增速来看,西部地区增速最高,东部地区与全国平均水平持平,但支撑各地区经济发展的动能不同,新旧动能转换速度不一。”财科院院长刘尚希介绍。

  东部地区新旧动能转换速度加快。东部地区新旧动能转换加快表现在高技术更迭快、业态多元、产业融合发展、产品发展个性、要素成果分享等方方面面,创新在技术、产品、市场、商业模式等各个层面全面体现。

  西部地区仍以投资(尤以政府投资)拉动,新旧动能转换呈点状突破。近年来,西部地区经济增速位居全国之首,固定资产投资增速也位居全国之首。如2016年,西部地区GDP增速平均为8.2%,同年的固定资产投资增速为12.2%。

  相比较而言,西部地区新旧动能转换呈“点”状突破。如贵州的“大数据”发展战略“异军突起”。2017年前3季度,贵州全省规模以上互联网和相关服务,软件和信息技术服务业营业收入分别比上年同期增长40.7%和20.7%。

  东北地区消费稳步提高。2016年至2017年前3季度,东北经济稳中有进,总体已呈增势。从拉动经济因素来看,消费保持平稳增长,除辽宁省增速放缓外,其他两省消费始终保持稳定较快增长。

  财政事权和支出责任划分改革是财税体制改革重要内容之一。从调研情况看,各地均按照中央要求,积极推进财政事权与支出责任改革,制定了改革实施方案。例如,西部的陕西省以文件形式明确了改革的时间表和路线图,贵州省完善省以下转移支付制度,注重新增改革因素对市县财力的影响。东北地区适度加强了省的财政事权,保障了市(县)履行财政事权,减少并规范了省与市共同财政事权,建立了财政事权划分动态调整机制。

  此外,一些问题值得高度关注。比如,政府与市场边界尚不清晰,财政事权范围不确定;公共服务外溢性明显的领域,其事权划分难度较大;基本公共服务的基础标准和分担方式有待完善。

  财政运行风险日趋复杂

  报告认为,财政能力背后隐藏着风险,比如地方财政自给率呈下降趋势;支出刚性越来越大,财政“托底”风险随之加大

  “同时,我们也发现地方财政经济运行中的风险在快速变形,且日趋复杂化。”刘尚希说。从横向区域维度来看,一些指标在东、中、西和东北地区之间表面上趋同,但实际发展质量差距很大,经济区域分化出现新特征。从纵向时间维度来看,一些财政经济发展指标看似在变好,实质是风险隐藏或者变形。

  报告分析了经济区域分化出现的一些新特征。比如,各区域一二三产业比例趋同,但实际质量差距明显。东部地区因较早实施产业升级、科技创新,以及在教育、研发等领域的持续高投入,其第三产业保持高增长,为经济增长提供了新动能,也成为其经济的主要支撑。中部和西部地区二产和三产基本保持稳定,在一定程度上反映了供给侧结构性改革的成效。东北地区产业结构呈现“被动优化”,在经济不景气背景下第一和第二产业出现不同程度的萎缩,导致企业与劳动力转向第三产业,形成一产二产下降,三产上升的局面。

  报告认为,财政能力背后隐藏着风险,比如地方财政自给率呈下降趋势;支出刚性越来越大,财政“托底”风险随之加大。“基本公共服务支出呈刚性增长态势,加之应对环境修复治理、人口老龄化、城镇化以及补短板等都需要增加财政支出,一些地方收支矛盾已经十分尖锐,一些县区确保工资发放都成了难题,财政运行风险上升。”刘尚希说。

  国家统计局统计科学研究所所长万东华认为,对财政支出规模应适当控制,“既然经济进入了新常态,经济增速、财政收入增速都在放缓,那就要压缩那些不该支出的项目,改善民生支出”。

  国务院发展研究中心宏观经济研究部部长陈昌盛强调,要高度关注地方政府隐性债务扩大的问题。“地方变相借债和违规违法借债的现象,包括PPP、产业基金中的违规操作,都需要引起高度关注。”他说。

  提升化解风险综合能力

  当前所面临的公共风险不能从哪一个领域孤立地看,财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。因此,必须从整体上把握公共风险,提升化解公共风险的能力

  当前各种风险存在的深层次原因是什么?报告认为,这源于“风险大锅饭”和“小马拉大车”情况的存在。

  刘尚希解释说,经过多年财政改革,激励机制已建成,但构建风险约束(分担)机制还只是刚刚破题。“风险大锅饭”情况依然存在,这导致公共风险扩大,最后不得不由政府财政来兜底。“小马拉大车”的情况,一方面是地方政府尤其是基层政府财力与事权不匹配,导致其“财力小马”拉“支出大车”;另一方面是基层政府财政能力与事权不匹配,导致“能力小马”拉“办事大车”。

  对于如何更好防范和化解风险,报告建议,应准确把握财政、金融和经济风险三者关系,提升化解风险的综合能力。“当前所面临的公共风险不能从哪一个领域孤立地看,财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。因此,必须从整体上把握公共风险,提升化解公共风险的能力。”刘尚希表示,需要从改革和政策入手,打通各种风险治理之间的壁垒和屏障。

  报告建议,首先加快要素市场化改革,促进金融“血液”有效循环。目前,要素市场并没有完全市场化,还受很多的体制机制束缚。在这种情况下,市场在资源配置中发挥决定性作用就大打折扣。同时,全要素生产率、劳动生产率、潜在的经济增长率都会因此而受到影响,最终导致整个社会公共风险上升。

  “在要素改革中,利率的市场化改革是关键。在现代经济中,资金或金融是经济的血液,利率没有实现市场化,就等于血液不畅通,经济也就会产生重大风险。金融体制改革的一个重要方面是监管体制的改革,具体来说就是要弱化对资金的监管,同时强化对风险的监管。”刘尚希说。

  其次,报告建议推动政府治理改革,警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”。“所谓合成谬误,就是对局部说来是正确的东西,对总体而言不一定是正确的。”刘尚希解释,当前我国宏观经济政策制定和实施过程中一个问题是,大量政策是各级各部门从自身角度出发制定出台的,从各自部门角度看也许是有道理的,但每个部门都认为各自所为是正确的事情,合在一起可能就是错误的。

  报告建议,宏观政策应致力于维护市场公平竞争的环境,促进市场决定性作用的发挥,即为产业发展营造良好的市场环境,建设统一公平的市场体系,充分发挥市场发现价格、配置资源、公平竞争、自动出清的作用,防范和避免宏观经济政策实施过程中的“合成谬误”。

  此外,报告还建议,发挥财政在治理中的基础性作用,强化财政、金融和经济风险统筹管理。“系统性金融风险防范与危机救助,财政与货币当局缺一不可。应充分借鉴欧美国家财政监管经验,发挥财政在财务信息方面的优势,在金融稳定及金融监管过程中,发挥财政的独特作用。”刘尚希表示。